Descentralización fiscal y transferencias de igualación


Por Egon Montecinos, Decano de FACEA UACh

Uno de los propósitos para impulsar procesos de descentralización, es resolver problemas como la inequidad o desigualdad de provisión de bienes y servicios públicos a lo largo de un país. La descentralización posee muchas ventajas, pero se ha evidenciado también que tiende a generar una gran heterogeneidad en la calidad de los servicios públicos brindados por los gobiernos subnacionales. Estos servicios pueden diferir sustancialmente dependiendo de las bases económicas y poblacionales, y por ende afectar la capacidad de los gobiernos locales en la recaudación de ingresos propios y en los costos de provisión de los servicios a su cargo.

A través de la evidencia empírica, no se ha podido establecer con certeza que los países que impulsan procesos de descentralización hayan logrado alcanzar en plenitud el objetivo de la equidad territorial y de la provisión igualitaria de servicios básicos. ¿La razón? Problemas de diseño institucional de los mecanismos de transferencias, políticas de descentralización incompletas, falta de capacidades para implementar las nuevas atribuciones en gobiernos subnacionales, entre otras razones.

No obstante, existe una razón específica y que tiene relación con los propios sistemas tradicionales de transferencias de recursos fiscales desde el nivel nacional hacia los niveles de gobiernos subnacionales, los cuales mayoritariamente en América Latina, se inspiran en criterios per cápita o por población. Cuestión que, a juicio de muchos estudios comparados, estos criterios en vez de reducir las disparidades, las han acrecentado. Por ejemplo, la diferencia entre el 10% de los gobiernos intermedios (regionales para nuestro caso) con mayor recaudación de impuestos y el 10% de menores recaudos es, en promedio, superior a ocho veces, aspecto que se ha ido profundizando en algunos casos.

En este contexto, desde hace algunos años, se ha planteado como alternativa de solución, las llamadas transferencias de igualación, también conocidas como de ecualización o nivelación.

Estos son instrumentos para hacer frente a las distorsiones que se producen a raíz de procesos de descentralización fiscal, que distribuyen sus recursos a gobiernos subnacionales basados únicamente en criterios per cápita. Persigue distribuir recursos financieros entre niveles de gobierno y dentro de los mismos con el propósito de eliminar o reducir la disparidad fiscal, la que es resultante de la diferencia entre las necesidades de gasto y la capacidad fiscal de cada gobierno subnacional para cumplir con sus funciones. El gasto de un gobierno subnacional se refiere a los costos en que debe incurrir para proveer un estándar mínimo de servicios públicos bajo su responsabilidad, por su parte, la capacidad fiscal se refiere a los recursos propios o transferidos que se requieren para cumplir su mandato legal.

Las transferencias de igualación, usadas en países como Canadá, Alemania, España, Italia Australia, Singapur, China, entre muchos otros, garantizan que cada Gobierno Subnacional pueda proveer bienes y servicios públicos con un estándar mínimo en calidad y cantidad, a partir de un esfuerzo común para la recaudación de ingresos propios, independiente del lugar donde se provee. Esta es una cuestión normativa, ética para algunos países, relacionada con el peso que cada Estado le otorga a la equidad regional y a la solidaridad nacional en la distribución del gasto y los ingresos.

La finalidad de las transferencias de igualación es reducir las diferencias en los beneficios fiscales para los pobladores de las diversas zonas de un país, y que los individuos reciban similares oportunidades de prestación de bienes y servicios públicos a cargo de los gobiernos subnacionales, independientemente del lugar en que residan. Por eso, una parte de las transferencias de igualación se considera que deben ser no condicionadas y de propósito general, pero contar con reglas claras de financiamiento y fórmulas transparentes de distribución y ejecución.

Las transferencias de igualación deben distinguirse de otros instrumentos fiscales que persiguen reducir diferencias en los ingresos personales dentro de las regiones o a través de las mismas. El objeto de compensación en estos instrumentos son los gobiernos subnacionales, no las personas directamente, y el espíritu es asignar más recursos a las entidades territoriales en desventaja.

Algunos de los criterios de distribución de recursos a los gobiernos subnacionales que son usados en países que lo han implementado son: costos y precios de entrega de los servicios básicos, índice de costo de vida, índice de desarrollo humano, presencia de grupos vulnerables, zonas aisladas, tamaño poblacional, condiciones socioeconómicas, entre otros criterios que decide cada país que avanza en esta materia.

¿Es posible avanzar en Chile a escala regional?, nada indica que no se puede, pero es necesario iniciar una discusión seria y profunda en esta materia, más en un momento donde se ha cuestionado la descentralización como medio político para hacer frente a desigualdades y disparidades a escala regional. La discusión se debe retomar con fuerza, pero dejando de lado las consignas a favor o en contra de avanzar en esta materia, más que nunca debemos darle lugar a la evidencia comparada que respalde discusiones de esta naturaleza.



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